Jacques Wallage was 17 jaar geleden de architect van de moderne Nederlandse overheidscommunicatie. Hij is niet tevreden wat ervan terecht is gekomen; vaak lijken reputaties van bestuurders te prevaleren boven belangen van inwoners. Wallage pleit daarom voor een waakhond voor overheidscommunicatie. Adformatie peilde de meningen.
Hij noemt het een onschuldig voorbeeld, het persbericht van het kabinet Rutte-III deze zomer over een mogelijk vuurwerkverbod met oud en nieuw. Het kabinet was daar ondanks toenemende druk en veel maatschappelijke discussie geen voorstander van. Jacques Wallage: ‘Dat mag, je bent de regering of je bent het niet. Dus is het nieuws: het kabinet ziet voorshands af van zo’n nationaal vuurwerkverbod.’
Tot verbazing van Wallage stond er boven het persbericht een kop met een andere teneur: ‘Kabinet zet in op veilige jaarwisseling’. Wallage: ‘Hoe dom denken ze daar op het ministerie dat journalisten eigenlijk zijn? Zo wordt communicatie weer ouderwetse voorlichting en voor je het weet alleen nog maar public relations of nog erger, uiteindelijk propaganda.’
Jacques Wallage was de architect van de wijze waarop onze overheid met media en burgers communiceert. Hij leidde de staatscommissie Toekomst Overheidscommunicatie, die in 2001 het rapport ‘In dienst van de Democratie’ uitbracht. Burgers kregen recht op betrouwbare communicatie van de overheid en communicatie moest een plek krijgen in het hart van het beleid. De titel ‘In dienst van de democratie’ maakte duidelijk met welke intenties dit alles moest gebeuren: niet zozeer om het overheidshandelen te verkopen, als wel om de democratie zo goed mogelijk tot haar recht te laten komen.
Publiciteit als gevecht
Wallage is teleurgesteld hoe dat nu 17 jaar later uitpakt, bleek uit de Galjaardlezing over publieke communicatie die hij begin november uitsprak. De focus van veel overheidscommunicatie is gericht op de publieke reputatie van ministers en wethouders. De druk van publiek en media is zo groot geworden dat veel bestuurders de dagelijkse publiciteit als een gevecht ervaren, stelt Wallage. ‘Zo ontstaat het beeld van de media als de tegenstanders, uiteindelijk zelfs als de vijand van het volk. Hun medewerkers worden geacht de bestuurder in dat gevecht aan winst te helpen of althans verlies te voorkomen. Daarmee wordt de rol van de communicatieadviseur makkelijk partijdig, gekleurd, en daarmee uiteindelijk onbetrouwbaar voor de buitenwacht.’
Communicatieadviseurs zijn volgens Wallage niet van hun bestuurder en al helemaal niet van diens partij. De professionaliteit vraagt om een zekere distantie van de politiek die nodig is ‘om essentiële waarden te beschermen, zoals respect voor de feiten, de noodzaak niet geheim te houden wat openbaar behoort te zijn. Geen selectieve omgang met de waarheid, geen trucjes, geen spelletjes’.
Structureel toetsen
Volgens Wallage gaat het daar mis en schort het aan controle. Zijn commissie ging ervan uit dat de Tweede Kamer de kwaliteit van de overheidscommunicatie structureel zou toetsen. Wallage: ‘Dat blijkt in de praktijk vies tegen te vallen. De enkele keer dat de Kamer aandacht besteedt aan de normhandhaving van de communicatie is als sommige partijen vinden dat dit goed uitkomt. Van een systematische beoordeling is geen sprake.’
Volgens Wallage moet er een onafhankelijke toezichthouder komen, een waakhond, die alle uitingen van overheidszijde toetst aan de beginselen van betrouwbare communicatie.
‘En die publiekelijk uitingen die aan deze beginselen niet voldoen aan de kaak kan stellen. Zoals de Nationale Ombudsman het handelen van de overheid in het openbaar toetst aan de normen van behoorlijk bestuur.’
De waakhond moet regelmatig aan het parlement rapporteren. Dat alles ‘helpt de communicatieadviseurs hun bestuurders de grenzen te laten zien van wat wel en niet betamelijk is in hun vak’, aldus Wallage.
Nieuws managen
Wat vinden de kenners zelf van de analyse en het voorstel van Wallage? Vliegt de overheidscommunicatie te vaak uit de bocht? Is er zo’n waakhond nodig? We vroegen het politicoloog Philip van Praag, Logeion-voorzitter Wieneke Buurman, en de directeur-generaal van de RVD Stephan Schrover.
Philip van Praag van de Universiteit van Amsterdam deelt de analyse van Wallage. In een artikel op De Nieuwe Reporter verwijst hij naar de traditionele strijd tussen de rekkelijken en de preciezen in de overheidsvoorlichting. De preciezen stonden erop dat ze alleen voorlichting dienden te geven over aangenomen beleid. Van Praag: ‘Tegenwoordig achten perswoordvoerders, de rekkelijken, het hun taak om het imago van hun minister te beschermen, ongeacht het beleidsonderwerp en de notie of het over reeds vastgesteld beleid gaat, een vaag beleidsvoornemen of een gerucht.’
Departementen lijken de laatste jaren te ver doorschoten te zijn in de mate waarin zij het nieuws ‘managen’, aldus Van Praag. Dit raakt het publiek vertrouwen. ‘Hoe vaker journalisten wijzen op de invloed van woordvoerders op politici, en hoe meer politici mediatraining ondergaan en de strategische rol van spindoctors wordt belicht, des te moeilijker wordt het voor politici om het vertrouwen van burgers te winnen. Zelfs als journalisten er niet op zouden wijzen, zal menig burger na het zien van een gelikt media-optreden of mooi filmpje op sociale media met een onbestemd gevoel achterblijven.’
Code als aanzet
Toch gelooft Van Praag niet dat een onafhankelijke toezichthouder de oplossing voor het probleem is. Hij vreest dat rapporten ter kennisgeving worden aangenomen, politiek worden gebruikt en dat er uiteindelijk niets mee gebeurt. ‘Dat is ook het lot van de rapporten van de ombudsman.’
Van Praag denkt dat het beter werkt als communicatieadviseurs en voorlichters in dienst van de overheid zelf een duidelijke code opstellen. ‘De beroepsgroep zou moeten worden aangesproken en hun positie versterkt, een eigen code kan daar een eerste aanzet voor zijn. Journalisten kunnen voorlichters dan daaraan houden.’ Van Praag vindt het ‘op zijn minst enigszins vreemd dat de RVD wel een mediacode opstelt waar journalisten zich aan dienen te houden’ maar zichzelf niet zo’n code oplegt.
Logeion-voorzitter Wieneke Buurman ‘omarmt’ het idee van de waakhond voor overheidscommunicatie. ‘Daar kun je als weldenkend mens ook moeilijk tegen zijn. Zeker in tijden van fake news en desinformatie. Communicatieprofessionals zouden zich voldoende tijd moeten gunnen om nog bewuster om te gaan met hun rol en de waarden die zij hanteren.’
Meer sparringpartner
Dit is in eerste instantie een appèl op de beoefenaar zelf, stelt Buurman, die niet gelooft in een soort handboek voor professionals, de ‘10 geboden voor het vak’. ‘Dat biedt in onze ogen schijnzekerheid en je loopt het risico dat je als vereniging een soort rechter wordt.’
De waakhond voor overheidscommunicatie zou volgens Buurman ook een adviserende rol moeten krijgen, dus meer een sparringpartner dan een strikte toezichthouder. ‘Hij of zij moet dan wel onafhankelijk en gezaghebbend zijn, om met de juiste afstand van de overheid die communicatie te kunnen beoordelen, en met impact te kunnen reageren.’
Buurman vindt het belangrijk dat de discussie over overheidscommunicatie en een toezichthouder nu door de beroepsgroep wordt gevoerd. ‘En daarbij zouden we kunnen bouwen op datgene wat de communicatiecollega’s bij de overheid al hebben ingericht toen ze de elf uitgangspunten voor overheidscommunicatie hebben gedefinieerd.’
Doorlopend discours
De hoogste in rang bij de Rijksvoorlichtingsdienst, Stephan Schrover, ziet niets in een toezichthouder. Hij verwijst naar de principiële uitgangspunten die in 2002 zijn vastgesteld door de ministerraad. Zij vormen het kader voor overheidscommunicatie en ‘de toetssteen en basis voor een doorlopend discours binnen de beroepsgroep over het eigen functioneren’, aldus Schrover. Ook media en parlement kunnen de overheidscommunicatie ermee beoordelen.
Het debat over communicatie wordt dus al voortdurend gevoerd, stelt Schrover, onder invloed van veranderingen zoals de toegenomen impact van sociale media en 24/7 berichtgeving. ‘In de Voorlichtingsraad wordt regelmatig casuïstiek besproken en vindt collegiale toetsing plaats. Op deze manier houden we de uitgangspunten levend en elkaar scherp. Die discussies dragen bij aan goede en betrouwbare overheidscommunicatie.’
De institutionele verhoudingen in ons land zorgen voor een robuust systeem van checks and balances, vindt Schrover. ‘Dat is een stabielere basis voor een goed samenspel tussen overheid, samenleving en pers dan een zogenaamde waakhond.’
Kader UITGANGSPUNTEN OVERHEIDSCOMMUNICATIE
In de communicatie van de Rijksoverheid gelden geschreven en ongeschreven regels, de
‘principia’. Ze geven in algemene bewoordingen de grenzen aan waarbinnen overheidscommunicatie dient plaats te vinden. Of in een geval grenzen worden overschreden, is uiteindelijk aan het parlement.
1. RECHT OP COMMUNICATIE van de burger
2. HERKENBAARHEID De Rijksoverheid is altijd, ongeacht het kanaal of medium, herkenbaar als
afzender
3. OVERHEIDSCOMMUNICATIE GAAT OVER BELEID EN ORGANISATIE
4. ACTIEVE VOORLICHTING De regering brengt haar beleid, motieven en overwegingen op actieve wijze onder de aandacht van een zo breed mogelijk publiek.
5. IN RELATIE TOT BELEIDSFASE De Rijksoverheid maakt altijd melding van de beleidsfase waarop de informatie betrekking heeft.
6. INTERACTIEVE BELEIDSVOORBEREIDING De regering geeft vroegtijdig aan of, en zo ja in welke vorm, zij burgers bij de voorbereiding van plannen of maatregelen wil betrekken.
7. BEREIKBAAR EN RESPONSIEF De Rijksoverheid
zorgt voor een goede bereikbaarheid voor
burgers die met haar in contact willen komen, en reageert snel en adequaat.
8. VOLDOENDE EN JUISTE INFORMATIE De communicatie van de Rijksoverheid is waarheidsgetrouw en bevat voldoende en juiste informatie.
9. TOEGANKELIJK, BEGRIJPELIJK EN PASSEND
Communicatie van de Rijksoverheid is technisch en inhoudelijk voldoende toegankelijk, begrijpelijk, tijdig en zo gericht mogelijk.
10. PROPORTIONALITEIT De Rijksoverheid
voldoet in haar communicatie aan het principe van proportionaliteit.
11. GEEN VERMENGING De communicatie van de Rijksoverheid wordt niet vervlochten met partijpolitieke belangen.
