Hoe 3 bureaus een mega-aanbesteding winnen, maar met lege handen naar huis gaan

Er wordt wat gegrinnikt bij de Rotterdamse ­bureaus als ze de cover zien van de aanbestedingsdocumenten die de gemeente ruim een jaar geleden rondstuurt. Met schrijffout erop: ‘­Gezocht: de beste communicatiebureau’s voor Rotterdam’. Die kunnen wel wat communicatieondersteuning bij de apostrof gebruiken, grapt een bureaudirecteur. Het lachen zal hem later vergaan.

 

 

Rotterdam start in mei 2016 de procedure voor een zogeheten raamovereenkomst voor communicatiediensten. Het gaat om de grootste aanbesteding in 2016, naar schatting goed voor 3,2 miljoen euro aan communicatieopdrachten per jaar. Gezocht worden 10 bureaus, een mix van grote en kleinere die Rotterdam op ‘creatieve, ­onderscheidende en ­effectieve manier’ kunnen ondersteunen bij communicatie- en vorm­gevingsopdrachten, aldus de documenten. Garantie op werk hebben ze niet, ze kunnen meepitchen naar opdrachten die uit de raam­overeenkomst voortkomen. Bij een grote opdrachtgever als Rotterdam moet het gek lopen als een bureau er geen tienduizenden euro’s ­omzet mee binnenhaalt.

 

De aanbesteding is in handen van de afdelingen Communicatie en Inkoop & Aanbestedingszaken van Bestuurs- en Concernondersteuning van de gemeente, en bestaat uit twee ronden. In de eerste, de selectiefase, kijkt de gemeente naar de bureaus die beschikken over ‘de meeste relevante ervaring in relatie tot de onderhavige opgave’. Te bepalen op basis van referentieopdrachten. De belangstelling is groot: zo’n 80 bureaus en bureaucombinaties schrijven zich in, 15 daarvan gaan door naar de tweede ronde, de gunningsfase.

 

 

De gemeente legt de bureaus daarin een fictieve opdracht voor over de Wereldtentoonstelling 2025, waarvan Rotterdam graag gaststad wil zijn. De ­bureaus moeten een plan ontwikkelen en presenteren aan een gunningscommissie. Ze kunnen een ‘domein’ kiezen: de fysieke opgave (ruimte), de sociale opgave (werk), de gemeentelijke organisatie of speciaal voor het event zelf.

 

‘Op zichzelf had de gemeente Rotterdam een goed voornemen met deze aanbesteding: veel bureaus selecteren en de handen relatief vrijhouden om hen opdrachten te geven’, stelt Steffart Buijs, directeur van Leene Communicatie, dat in een samenwerkingsverband Publiquest meedeed aan de aanbesteding. ‘Maar ze hadden niet moeten vragen om creatief werk te maken. Dat is een enorme klus die gemiddeld per bureau ongeveer 15.000 euro aan bureau-uren kost. Pianoo – nota bene het kennisinstituut op het gebied van overheidsinkoop – raadt dit ook af. Zie richtsnoer 34 met daarin de aanbeveling om bij het aanbesteden van creatieve diensten geen creatief werk van de inschrijvers te ­vragen voor de gunningsbeslissing.’

 

 

Ook inhoudelijk blijkt er veel aan te merken op de fictieve opdracht. Er komen 200 vragen binnen, onder meer over de wijze waarop de gemeente zaken als prijs gaat wegen. ‘Er zat een weeffout in de opdracht’, zegt Huib Bannier, directeur bij vanhulzen•gummo•kicks (VHGK) en voorzitter van de bureauvereniging VPRA. ‘De keuze om de bureaus zelf te laten kiezen voor welk domein ze hun plan maakten, was vragen om problemen. Hoe kun je de 15 ­bureaus onderling vergelijken als ze aan verschillende plannen werken?’

 

De bureaus gaan ondanks deze bezwaren en ­vele vragen aan de slag, maar een vrolijke ­exercitie wordt het niet. Ze klagen over de omgangsvormen. De gemeente houdt strak vast aan de omgangsprocedures en communiceert alleen schriftelijk en afgemeten met de deelnemers.‘De bottom line is dat ze er met een houding ­zaten van hakken in het zand. Er was van meet af aan grote argwaan naar de bureaus’, aldus Huib Bannier, die als voorzitter van de VPRA diverse klachten krijgt over de aanbesteding. ‘De bureaus ervoeren een ongelijkheid. Als je zelf maar een minuut te laat je documenten inlevert lig je eruit, maar de aanbestedende partij permitteert het zich vervolgens wel om de boel keer op keer te vertragen.’

 

 

De 15 bureaus mogen in november 2016 hun plannen presenteren aan de gunningscommissie in 10 slides. Paul Molenaar van het Utrechtse bureau DDK, maar zelf Rotterdammer: ‘Eigenlijk het enige moment waarop je ook echt wat feedback krijgt en kunt toetsen: het staat er zo, begrijpen jullie wat we duidelijk willen maken? Daar is zo’n proces verder geheel van ontdaan.’

 

Na de 15 presentaties komt Rotterdam tot zijn definitieve keuze voor de 10 bureaus. Afvallers zijn Ara, Awareness, Boom, Total Identity en ­Buro voor de Boeg. Bij de verliezende bureaus bestaat onduidelijkheid en er wordt informatie opgevraagd over de weging van de prijs bij de beoordeling. Een van de bureaus die naast de ‘winst’ grijpen – Buro voor de Boeg – spant een kort geding aan tegen de gemeente.

 

 

Paul Molenaar van DDK maakt zich aanvankelijk weinig zorgen over het geding. ‘Het leek ons vooral een theoretische exercitie.’ Maar dat wordt het niet. De gemeente kiest namelijk eieren voor zijn geld en laat het niet tot een kort geding ­komen. Ze vindt de tekstpassages over de rol van ‘prijs’ in de afweging onduidelijk en trekt het ­gunningsvoornemen in. Daarop blijft het even stil, tot er medio januari een nieuw aanbestedingsdocument op de mat ploft. Hieruit blijkt dat alle 15 bureaus opnieuw wordt gevraagd een communicatiestrategie op te zetten en uit te werken.

 

Deze beslissing valt niet goed bij de winnende bureaus, die opnieuw veel tijd en dus geld moeten investeren door en beginnersfout van de gemeente. Veel uitleg geeft die echter niet, vertelt Molenaar: ‘Er waren natuurlijk veel vragen over, maar meer dan een soort schriftelijk standaardantwoord kregen we niet. Je zou hopen dat de tijd die de bureaus in de twee opdrachten hebben gestoken, ook terugkomt in de zorgvuldigheid van de gemeente. Helaas was dat niet het geval.’

 

 

Bovendien, vertelt VPRA-voorzitter Huib ­Bannier, blijkt dat de vijf aanvankelijke afvallers de hele beoordelingslijst van alle 15 bureaus toegestuurd hebben gekregen van de gemeente. ‘De niet-verliezers hebben die lijst niet ­gekregen, terwijl er wellicht informatie uit is te halen over de concurrentie. De gemeente heeft geweigerd om die andere bureaus de lijst ook te geven, met als argument dat dit een nieuwe gunningsronde betrof.’ Ander opvallend punt: de creatieve opdracht in de nieuwe gunningsronde is behoorlijk anders van aard. Geen wereld­evenement dit keer, maar een plan waarmee wijkbewoners worden geactiveerd om te investeren in zichzelf, in elkaar en in hun wijk.

 

 

‘De case was totaal anders en werd ook anders beoordeeld’, zegt Paul Molenaar. ‘Waar we de eerste keer nog onze plannen mondeling konden toelichten, moest nu alles schriftelijk. We konden in een voorgeschreven lettertype in een paar A4’tjes onze ideeën indienen. De begroting werd helemaal niet beoordeeld, maar moest je wel indienen. Ook zoiets raars.’

 

Eind mei maakt de gemeente de uitslag bekend van de hernieuwde gunning. Daaruit blijkt dat drie bureaus die aanvankelijk de aanbesteding hadden gewonnen, nu naast de prijzen grijpen: HVR, Bureau Bolster en DDK.

De grote winnaars zijn Total identity, Awareness en Buro voor de Boeg, het bureau dat het kort geding aanspande.

 

 

Voor Paul Molenaar van DDK en Jaap Stronks van Bureau Bolster zijn de druiven zuur. Stronks had met zijn bureau na het winnen van de aanvankelijke procedure eigenlijk niet genoeg tijd om het allemaal nog eens over te doen. 'We hebben geprobeerd om in de schaarse tijd die we hebben wat van de nieuwe opdracht te maken, en die werd inhoudelijk afgekeurd omdat ie qua toonzetting van kopij wat uit de smaak viel. Daar loop je het dan op mis, terwijl je in een traject van een jaar je voldoende hebt bewezen.'

 

Ook Paul Molenaar vindt het vreemd dat zijn bureau 'eerst wel en later niet meer voldoet'. Molenaar: 'Het toont de willekeur aan van dit soort processen. Van de gemeente ­kregen we in de argumentatie terug dat we elfde waren geworden. Inhoudelijk lazen we drie weinigzeggende zinnen als verklaring. Op basis daarvan hebben we gezegd: dit is te weinig.’

 

DDK besluit een jurist in te schakelen. ‘Het hele verhaal heeft in totaal een jaar geduurd, en heeft veel impact op een bureau als het onze met 15 personen’, zegt Molenaar. ‘Uiteindelijk hebben we in overleg met onze jurist om meer toelichting gevraagd, die we snel en net op tijd binnenkregen. Ook die informatie was erg vaag, maar juridisch gezien konden we daar niets mee. Je zou de rechter dan moeten vragen het inhoudelijke werk van zo’n gunningscommissie over te doen. Dat heeft weinig zin.’

 

 

Steffart Buijs van Leene Communicatie noemt de opstelling van de gemeentelijke inkopers in de ‘eerste’ gunningsfase arrogant: ‘Dat blijkt onder meer uit de diverse nota’s van inlichtingen. Dedain. Ze trokken een grote broek aan door – nota bene met een taalfout op de cover – te stellen dat ze de beste communicatiebureaus voor Rotterdam zoeken. Maar ze maken dit niet waar.’

 

 

Volgens de Leene-directeur had dit voorkomen kunnen worden als de inkopers de beschikbare kennis van andere overheidsinkopers van creatieve diensten hadden gebruikt, zoals de dienst Publiek en Communicatie van het ministerie van Algemene Zaken.

‘Een gemeente als Rotterdam schrijft zo eens per vier jaar een dergelijke aanbesteding uit. De inkopers hebben dus relatief weinig ervaring met dergelijke inkoopprocessen. Ze hadden veel meer hun oor te luister moeten leggen bij partijen die dit veel vaker doen.’

 

Huib Bannier heeft nog wel een tip om een ­herhaling deze ‘etalage van narigheid’ te voorkomen: ‘Ga langs bij de VU. We hebben daar onlangs een aanbesteding gehad, en dat was een ­verademing. Er was goede communicatie, prima omgangsvormen. Ons bureau heeft daar de aanbesteding voor een perceel gewonnen, maar we hebben de andere verloren, dus daar ligt het niet aan. Het was nu eens aanbesteding met respect voor de bureaus. Zo kan het

dus ook.’

 

 

Rotterdam laat in een reactie weten dat het heeft geprobeerd om de inspanningen van de bureaus beperkt te houden bij de opdrachten: ‘De bureaus is gevraagd een aanpak voor de ­fictieve opdracht uit te werken in maximaal 10 pagina’s/slides A4. Gevraagd is om in het plan van aanpak o.a. het ­creatief concept op hoofdlijnen te beschrijven. Er is niet gevraagd om uitgebreid creatief werk te maken. We hebben van verschillende bureaus complimenten ontvangen voor deze light-aanpak, die minder belastend is dan veel andere aanbestedingen.’

 

In de tweede gunning was de ‘uitvraag was veel eenvoudiger en kostte de partijen veel minder werk dan in de eerste fase. Deze keer is de begroting niet beoordeeld’, aldus Rotterdam. Aanbestedingsprocedures zijn arbeidsintensief en kosten veel tijd, stelt de gemeente, zowel voor opdrachtgevers als opdrachtnemers. Daar zat de belangrijkste les van deze procedure echter niet in, aldus Rotterdam. ‘Wel dat bij een aan­besteding van communicatiediensten in de beoordeling een objectieve vergelijking op ­basis van prijs zeer lastig is, omdat communicatie altijd maatwerk is en er maar in zeer beperkte mate sprake is van een ­uniform product.’