[door Rocco Mooij en Marike van Zanten]
Smeerolie in de radertjes van de overheidsmachine: de decentralisatie van jeugdhulp, zorg en werk van Rijksoverheid naar de gemeenten vroeg om vergaande samenwerking tussen de ministeries en de VNG. Samen hielpen ze de communicatieprofessionals van de bijna 400 Nederlandse gemeenten bij de voorbereiding van de 3D-transitie.
Café Schlemmer – op een steenworp afstand van de Tweede Kamer en de politieke reuring – is niet alleen de locatie voor het interview, maar was het afgelopen jaar ook de ‘stamkroeg’ van de projectgroep die zich bezighield met de overheidsbrede communicatieve voorbereiding van de 3D-operatie: het overhevelen van de driedelige wettelijke verantwoordelijkheid voor jeugdhulp, de uitvoering van de nieuwe Wet Maatschappelijke Ondersteuning (Wmo) en de Participatiewet (werk en inkomen) van de Rijksoverheid naar de gemeenten. D-Day: 1 januari 2015. De vergaderingen van de projectgroep vonden plaats bij het coördinerende ministerie van Binnenlandse Zaken, maar de resultaten van al het harde werk werden informeel en feestelijk geëvalueerd bij Schlemmer. Het gezamenlijk stilstaan bij mijlpalen was belangrijk, want horizontale interdepartementale samenwerking – hoewel in opkomst – is nog steeds wennen. Hetzelfde geldt voor het afdalen langs de verticale lijn binnen de overheid: rijk-provincies-gemeenten. In de multidisciplinaire projectgroep werd intensief samengewerkt tussen enerzijds de communicatiemanagers van de ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS), Veiligheid en Justitie (VenJ) en Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) en anderzijds de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). Hoofdthema: ondersteuning bieden bij de gemeentelijke communicatie over de transitie in het sociaal domein.
Achterkamertjesoverleg
Dat resulteerde bijvoorbeeld in één centrale en drie regionale 3D-communicatiebijeenkomsten, afstemming van de landelijke en gemeentelijke communicatie, en een toolbox, agenda en bronnenlijst voor de lokale communicatieprofessionals van de 393 Nederlandse gemeenten. ‘Die samenwerking is goed bevallen: we hoefden daardoor niet zelf allemaal opnieuw het wiel uit te vinden bij de communicatie over een mega-bestuurlijke operatie’, evalueert Sicco Louw, directeur Communicatie van het coördinerende ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en vice-voorzitter van de Voorlichtingsraad (VoRa). ‘Er is vertrouwen ontstaan tussen partijen die niet elkaars natuurlijke partner zijn. Je hebt allemaal een eigen pet en opereert vanuit een eigen belang, maar we hebben het gezamenlijk opgepakt.’
Het duurde overigens wel even voor dat vertrouwen er was, zeker in de fase dat er nog druk gelobbyd werd om de politieke besluitvorming te beïnvloeden. Bovendien moesten de partijen deels hun eigen vlag loslaten: er werd een gemeenschappelijke huisstijl ontwikkeld voor de gezamenlijke communicatie-uitingen over de 3D-operatie. ‘Voor je zoiets durft, heb je eerst achterkamertjesoverleg nodig’, aldus Frank Reniers, projectleider Communicatie van het programma Gemeenten van de Toekomst - dat de decentralisaties coördineert bij Binnenlandse Zaken - en tevens voorzitter van de 3Dcommunicatiewerkgroep. Maar in de laatste vergaderingen was het ijs volledig gebroken en werd er veel gelachen.
‘Misschien hebben we nog te weinig samen gedronken’, grapt Miriam Leeflang, als adviseur medeverantwoordelijk voor de 3D-communicatie bij de VNG. Samen met VNG-directeur Communicatie Vera de Witte bevindt ze zich aan de linkerkant van de interviewtafel bij Schlemmer, tegenover de collega’s van Binnenlandse Zaken op rechts. De jongens tegen de meisjes dus, dat dan weer wel. Maar misschien komt dat gewoon doordat ze later binnenkwamen.
Wat was het startpunt voor het project?
Sicco Louw: ‘In april 2014 hebben we met vertegenwoordigers van drie gemeenten bij elkaar gezeten om te praten over de afstemming van de communicatie rond de 3D-transitie van Rijksoverheid naar lokale overheden: wie doet wat en hoe kunnen we ervaringen en best practices delen? Toen bleek dat meer communicatieprofessionals van gemeenten met die vraag zaten. Twee maanden later was de eerste 3D-communicatiebijeenkomst een feit. Vervolgens hebben we ook nog drie regionale bijeenkomsten georganiseerd over specifieke thema’s waaraan de lokale communicatieprofessionals behoefte bleken te hebben, zoals workshops over: Hoe communiceer je met bijzondere doelgroepen? En: Hoe communiceer je bij een incident?’
Frank Reniers: ‘Die bijeenkomsten en de gezamenlijke activiteiten op het gebied van kennisdeling hebben we georganiseerd onder één vlag: één gemeenschappelijke huisstijl, in plaats van de logo’s van de verschillende betrokken departementen en de VNG. Aan die keuze ging een gevoelig proces vooraf. Daarbij moest het vertrouwen groeien dat alle deelnemende partijen genoeg zichtbaarheid behielden, ondanks het feit dat niet hun eigen logo prominent op de communicatie-uitingen stond. Een tweede angst was dat een andere partij met de eer zou gaan strijken als het project een succes werd. Uiteindelijk hebben we ervoor gekozen om als Rijk en VNG gemeenschappelijk te communiceren en de successen ook gemeenschappelijk uit te dragen. Tijdens het congres zijn alle bewindspersonen, plus de voorzitter van de VNG (Annemarie Jorritsma, red.) ook bewust samen op het podium gaan staan, om te onderstrepen: samen.’
De gemeenten zaten toch niet te wachten op de nieuwe verantwoordelijkheden? Er werd geklaagd over de korte voorbereidingstijd en de bezuinigingen.
Vera de Witte: ‘Gemeenten wilden dit júíst graag: de zorg en andere voorzieningen dichter bij de burger brengen. Natuurlijk is er ook sprake van bezuinigingen en een intensief invoeringstraject, waarin in korte tijd veel moest gebeuren. Daarin hebben gemeenten zich altijd kritisch opgesteld. De VNG heeft zich onder meer gericht op de ondersteuning van onze leden bij de communicatie rondom de invoering van de wetten. De truc daarbij is: verbinden, verbinden en nog eens verbinden van de communicatieprofessionals bij de 393 gemeenten. Zo hebben we diverse middelen ontwikkeld, zoals een communicatieplatform en een communicatietoolbox. Het doel: via kennisdeling een vliegwiel creëren en voorkomen dat iedereen het wiel opnieuw uitvindt.’
Maar kunnen de gemeenten de omslag wel aan?
Leeflang: ‘De landelijke media schetsten het beeld dat gemeenten er niet klaar voor waren. We liepen constant tegen dat frame aan.’
Reniers: ‘Zeker toen er nog gelobbyd werd om de politieke besluitvorming te beïnvloeden. Maar die beeldvorming in de landelijke media komt niet overeen met de situatie die wij bij gemeenten zijn tegengekomen. De media lichten er één minder geslaagd voorbeeld uit en extrapoleren dat naar alle gemeenten. Bovendien krijgt de bezuinigingsoperatie in de berichtgeving het meeste gewicht. Dat is lastig.’
Hoe hebben jullie geprobeerd die beeldvorming bij te stellen?
Reniers: ‘We hebben het 3D Journaal op de site Gemeenten van de Toekomst en het VNG-Forum in het leven geroepen. Daarin interviewen we elke dag een gemeente om te laten zien dat de transitie wél goed verloopt. Er wordt ook over geblogd op het forum van de VNG. Politiek en andere betrokken organisaties kunnen meelezen. Zo’n blog is bijvoorbeeld een keer voorgelezen in de Tweede Kamer: “Ik lees hier dat de gemeenten wel degelijk zijn voorbereid op de transitie.”’
De communicatie met inwoners moet lastig zijn bij zo’n technisch onderwerp…
Reniers: ‘Het woord “decentralisatie” moet je eigenlijk niet gebruiken richting inwoners. Die willen alleen weten wat er voor hen verandert.’
Louw: ‘Ambtelijke doelgroepen begrijpen direct wat je bedoelt, maar in de communicatie met de burger moet je “decentralisatie” direct vervangen door een aansprekender woord.’
Miriam Leeflang: ‘Gemeenten zijn uitgekomen bij begrippen als: “Met elkaar”, “voor elkaar”, “samen.” We hebben dit soort vragen ook steeds in het communicatienetwerk uitgezet: wie heeft goede voorbeelden? Je haalt best practices op en geeft ze weer terug.’
Hoe stem je landelijke en lokale communicatie op elkaar af? Wie formuleert de kernboodschappen?
Louw: ‘Dat moeten de communicatieprofessionals van de gemeenten zelf doen.’
De Witte: ‘De Rijksoverheid hield zich bezig met de communicatie van de wet- en regelgeving: de transitie, het wat. De gemeenten waren verantwoordelijk voor de manier waarop zij die veranderende wet- en regelgeving doorvoerden en de communicatie daarover met de inwoners: de transformatie, het hoe. Dat is voor elke gemeente verschillend, afhankelijk van lokale beleidskeuzes.’
Reniers: ‘Om overzicht te creëren hebben we een infokaart gecreëerd over wie wat wanneer communiceerde, inclusief deadlines. We publiceerden maandelijks een update. Dat moet je wel durven, want als je een deadline noemt, moet je hem wel kunnen halen. Soms zaten we hier tot 20.30 uur ’s avonds voor het rond was. Want die deadlines moesten eerst nog gecheckt worden met de verantwoordelijke bewindspersonen.’
Leeflang: ‘De gemeenten zaten echt te wachten op de maandelijkse update van die infokaart. Die informatie was niet alleen belangrijk voor de timing van hun eigen communicatie-inspanningen, maar ook voor de invloed die ze eventueel nog konden uitoefenen op de boodschap of het gebruikte jargon in de brieven van het Rijk. Als VNG hebben we daarvoor ook informatie opgehaald bij de ruim 2.000 leden die zijn aangesloten bij ons platform. Daar kwamen soms ook mooie discussies tot stand. Zo had een gemeente de inwoners op de hoogte gesteld van het verdwijnen van de huishoudelijke hulp, in een brief met een minder vriendelijke toonzetting. Die brief heeft de desbetreffende gemeente in overleg met de VNG op het platform geplaatst. Daar werd veel feedback op gegeven. Er werden bijvoorbeeld ook woordenboekjes met jargon gedeeld.’
De Witte: ‘En is er een wiki tot stand gekomen waarin iedereen termen kon toelichten. De functie van zo’n platform is de behoefte aan kennis bij communicatieprofessionals van gemeenten in kaart brengen en uitwisselen, faciliteren en samen zoeken naar het antwoord op vragen.’
Wie heeft de regie over het reputatiemanagement als er dingen misgaan?
Leeflang: ‘De gemeenten zijn aan zet. Als er bijvoorbeeld Kamervragen komen over iemand die al een paar weken dood in huis ligt, zal de staatssecretaris verwijzen naar de gemeenteraad van de betreffende stad. Daar ligt nu de primaire verantwoordelijkheid.’
Reniers: ‘Tijdens het laatste 3D-congres kwam het bericht dat er in Rotterdam een baby om het leven was gekomen, vermoedelijk door huiselijk geweld. Niet de minister of staatssecretaris, maar de verantwoordelijke Rotterdamse wethouder werd daarop aangesproken. Het was de eerste keer dat een wethouder het Achtuurjournaal opende.’
Toch was het de staatssecretaris van VWS die excuses maakte voor de pgb-problemen bij de Sociale Verzekeringsbank.
Louw: ‘VWS is politiek verantwoordelijk voor de SVB.’
Leeflang: ‘Als VNG krijgen wij geen vragen van gemeenten over de media-aandacht voor de pgb-problemen bij de SVB. Gemeenten krijgen wel veel telefoontjes van bezorgde cliënten.’
Louw: ‘Een ander reputatiegevaar is dat de verschillen tussen gemeenten in de pers worden uitvergroot, maar die zijn nu eenmaal het gevolg van lokale beleidskeuzes.’
Hoe kijken jullie terug op deze gezamenlijke communicatie-inspanning. Wat zijn de lessen voor een volgende grensoverschrijdende exercitie?
Reniers: ‘Bij een volgende operatie kunnen we de platforms en de communicatiemiddelen zo weer inzetten. Belangrijk is dat je je eigen vlag durft los te laten en elkaar leert vertrouwen.’
Louw: ‘Het achterkamertjesoverleg dat daarvoor nodig was, hoeven we een volgende keer niet meer te voeren.’
De Witte: ‘Het heeft het netwerk van communicatieprofessionals en woordvoerders versterkt. Je weet elkaar een volgende keer sneller te vinden.’
Leeflang: ‘Je weet nu wat je van collega-adviseurs kunt verwachten en welke kanalen je overheidsbreed kunt inzetten.’
Louw: ‘Door samen te werken neem je verkokering weg, benoem je de belangrijkste communicatie-issues en dilemma’s en faciliteer je bij de uitvoering. We zijn de smeerolie in de radertjes van de overheidsmachine geweest.’
ANALYSE: WIE GAAT ER OVER DE REPUTATIE VAN DE DECENTRALISATIE?
Mooi, die ‘Gezamenlijkheid’ over de horizontale en verticale overheidsgrenzen heen, bij de communicatie rond de 3D-operatie. Maar is dat hecht verknoopte vangnet ook stevig genoeg voor damage control?
Koud twee maanden oud, is de decentralisering van jeugdhulp, zorg en werk tegen forse problemen aangelopen. De Sociale Verzekeringsbank (SVB) bleek moeite te hebben met het op tijd uitbetalen van de pgb-uitkeringen. Daardoor kwamen mensen met een persoonsgebonden budget en zorgverleners zonder zorg en geld te zitten. Er kwam een twittertsunami op gang: #pgb-alarm. VWS-staatssecretaris Martin van Rijn moest vervolgens zijn excuses in de Tweede Kamer maken. Een analyse door de Telegraaf wees overigens uit dat tweederde van de tweets afkomstig zou zijn van een ‘bende van 24’ opruiers. Ook dat leidde vervolgens weer tot discussie.
Hoe dan ook, het beeld is ontstaan dat de SVB en de gemeenten slecht zijn voorbereid en hun nieuwe rol nog niet aankunnen. Die indruk werd eind januari nog versterkt door een incident in Rotterdam: daar kwam een baby om het leven door vermoedelijk huiselijk geweld. De gemeentelijke hulpverleningsinstantie – een schuldhulpverleningsbureau dat huisbezoeken laat afleggen door studenten – zou het verantwoordelijke wijkteam niet op de hoogte hebben gesteld van de situatie bij het probleemgezin.
Overheidsvoorlichting of propaganda?
En dan is er nog de campagne van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport over de hervorming van jeugdhulp, zorg en ondersteuning: Nederland verandert, de zorg verandert mee. Onlangs sprak de Reclame Code Commissie zich uit over de campagne, na een door FNV Zorg en Welzijn ingediende klacht. Volgens de RCC zijn de spots ‘te ongenuanceerd’ en ‘te rooskleurig’ en ‘schaden deze commercials het vertrouwen dat de burger moet kunnen hebben in de juistheid en de volledigheid van denkbeelden die de overheid verspreidt’. De RCC vindt de spots niet misleidend, maar oordeelt wel dat VWS had moeten waarschuwen dat oudere en gehandicapte burgers door de bezuinigingen ook mínder zorg kunnen krijgen. Het ministerie gaat tegen de uitspraak in beroep: de voorlichtingscampagne zou wijzen op de veranderingen in de zorg en verwijzen naar de website voor meer informatie en daarmee geen ‘reclame’ zijn. Maar waar ligt de scheidslijn tussen neutraal getoonzette overheidsvoorlichting en positief getinte politieke propaganda?
Haagse kaasstolp
In hoeverre dringen deze incidenten door tot de Haagse kaasstolp en wie pakt de regie voor het reputatiemanagement? Wie biedt tegenwicht aan CDA-Kamerlid Mona Keijzer, die als een moderne ‘Lieve Mona’ alle pgb-klachten opzuigt en verder verspreidt. Wie vroeg de Telegraaf ‘de bende van 24’ te ontmaskeren? Wie probeerde het incident met de dode baby in Rotterdam in perspectief te plaatsen? Wie voorkomt koppen in de krant over ‘zorgzwervers’: ‘Familie x verhuist vijftig meter voor huishoudelijke hulp’. En wie vergat de minister te waarschuwen dat in beroep gaan tegen de beslissing van de Reclame Code Commissie de indruk wekt van een juridische spitsvondigheid en weinig gevoel verraadt voor de maatschappelijke gevoeligheid van het thema? In potentie kan dit soort incidenten de zorgvuldig voorbereide en (de)centraal gecommuniceerde 3D-transitie alsnog onderuithalen.
Centraal of decentraal?
Moet damage control op landelijk niveau plaatsvinden en vanuit welk ministerie dan? Of moet dat worden overgelaten aan de gemeente waar zich het incident heeft voorgedaan? En zijn de communicatieprofessionals van zo’n gemeente wel voldoende toegerust voor het handelen van een crisis met nationale impact en perscontacten met landelijke media? Het reputatiemanagement lijkt centrale regie te ontberen, of in de middelensfeer te worden geadresseerd. In een interview met Het Financieele Dagblad van begin januari zei Han Noten, voorzitter van de onafhankelijke commissie die toezicht moet houden op de transitie, dat het ‘angstbeeld’ over de decentralisatie ‘overdreven’ is, maar dat was nog voor het #pgb-alarm. Bovendien is Noten zelf burgemeester van de gemeente Dalfsen, hoe onafhankelijk kun je dan zijn?
Nu even niet
Voor een reactie op het oordeel van de Reclame Code Commissie over de VWS-campagne nemen we contact op met Arjen Elsemulder, projectleider communicatie van het ministerie. Deze kan en wil er echter niets over zeggen, omdat het ministerie beroep tegen de uitspraak van de RCC heeft aangetekend. Ook op de problemen rond de pgb-uitkeringen van de SVB en het incident in Rotterdam gaat hij niet in. ‘Het zijn goede vragen, maar ze betreffen inhoudelijke, lopende zaken. We zijn ermee bezig, maar we willen deze vraagstukken op dit moment niet in het openbaar behandelen. Misschien over een jaar.’
Waar ligt de regie?
De communicatie van de 3D-transitie is voortvarend en overheidsbreed aangepakt. Maar het blijft een lastige opdracht. Zo zou volgens vakblad Zorg en Welzijn uit twee recente onderzoeken naar voren komen dat mensen die zorg ontvangen van gemeenten slecht geïnformeerd zijn over de veranderingen per 1 januari. Het grootste deel zou niet weten wat de decentralisatie concreet voor hen inhoudt. Minder dan een derde van hen zegt informatie te hebben ontvangen over de veranderingen in de AWBZ en daarvan zou de helft de informatie niet begrijpen. De ondervraagden zouden van mening zijn dat de wijkteams hen niet duidelijk informeren, ook niet als er een keukentafelgesprek heeft plaatsgevonden. Wie reageert er op die kritiek? Het Rijk is niet langer aan zet, de 393 gemeenten vullen het beleid en de communicatie daarover allemaal anders in. Er lijkt sprake van een vacuüm: wie voert de regie over de reputatie van de decentralisatie?
Dit artikel verschijnt ook in Communicatie Magazine, maart 2015.
