De uitgaven aan campagnes van het Rijk zijn enorm gegroeid. Dat ligt slechts ten dele aan corona. Wat is de oorzaak? En welke bureaus hebben hiervan geprofiteerd? Adformatie dook in de data en achtergronden.
Het was niet helemaal toevallig dat de minicompetities van VWS tot veel werk hebben geleid, zegt Hans Bauman, managing partner bij reclamebureau Roorda. ‘We wisten dat er uit de preventieakkoorden al de nodige campagnes zouden volgen.’
Maar dat Roorda de afgelopen jaren uiteindelijk VWS-campagnes ‘deed’ met een ongekende mediawaarde van in totaal ruim 46 miljoen euro, had niemand kunnen voorzien, ook Bauman zelf niet. Uiteraard speelde corona hier een grote rol in. De Alleen Samen-campagnes van 2020 en 2021 alleen al hadden een mediawaarde van zo’n 27,5 miljoen euro.
Roorda de grote winnaar
Roorda is zonder twijfel de ‘winnaar’ van de aanbesteding voor campagnes van de rijksoverheid van vier jaar geleden. Het maakte tot dit jaar in totaal voor 56,8 miljoen euro aan campagnes, gemeten in mediawaarde.
Als goede tweede in het overzicht eindigde DOT, de samenwerking van D&B, Open Now en TBWA\Neboko, met campagnes met in totaal een kleine 20 miljoen aan mediawaarde. Noise en Publicis volgen met 8,6 en 7,8 miljoen, Cheil blijft steken op 0,75 miljoen.
De gegevens zijn afkomstig uit overzichten die Adformatie opvroeg bij de Dienst Publiek en Communicatie van het ministerie van Algemene Zaken.
We wilden in kaart brengen hoe campagnes als communicatie- middel worden ingezet door de overheid, met welke redenen en effecten dat gebeurt, hoeveel geld er precies in omgaat en hoe het Rijk het werk onder de bureaus verdeelt.
Aanleiding is enerzijds de enorme groei aan uitgaven van campagnes en daarnaast de nieuwe systematiek waarmee het Rijk de overheidscampagnes is gaan aanbesteden in 2018.
Uitgaven aan campagnes: explosie in 2019
Eerst naar de cijfers, naar de groei van de uitgaven aan campagnes de afgelopen tien jaar. De Dienst Publiek en Communicatie houdt bij wat de bestedingen zijn geweest aan publiekscampagnes met een mediawaarde van meer dan 150 duizend euro. Daaruit blijkt dat die uitgaven gedurende de jaren gestaag omhoog zijn gegaan, met een opmerkelijke dip in 2017, en daarna een explosie van uitgaven nog vlak voor de coronapandemie.
In 2019 schoten de rijksuitgaven aan campagnes met tv-spots namelijk tot 22,1 miljoen euro omhoog. Dat was bijna 10 miljoen meer dan het jaar ervoor en ruim drie keer zoveel (!) als tien jaar geleden. Ook de uitgaven aan campagnes zonder tv stegen toen overigens hard, van 2,4 miljoen het jaar ervoor naar 5,7 in 2019.
Deze cijfers geven niet helemaal het complete beeld, want de campagnes uit 2022 zijn er uiteraard nog niet in verwerkt en bovendien is er ook de komende twee jaar nog een uitloop van meerjarige campagnes. Maar de grote lijn is uiteraard wel duidelijk.
Er zijn verschillende verklaringen te geven. De mediaprijzen stegen en het aantal campagnes zonder televisiespots verdubbelde in 2019 ruim tot 17, wat tot aanzienlijk meer uitgaven in dat segment leidde. Er waren ook wat meer tv-campagnes, hoewel dat beperkt van invloed was – 18 in 2019 in plaats van de 15, de jaren ervoor. De invoering van het Nieuwe Donorregister was ook een van de oorzaken van de groei, schreef DPC in de evaluatie over 2019. Aan die campagne werd 5,5 miljoen euro aan media uitgegeven.
Meer uitgaven, minder bereik
Dit alles verklaart echter maar een klein deel van de stijging. Belangrijkste oorzaak voor de hogere uitgaven was dat de ministeries simpelweg met veel hogere mediabudgetten gingen werken en meer media hebben in- gekocht voor campagnes met televisiespots.
Saillant is de conclusie van DPC dat deze fors stijgende mediabudgetten niet hebben geleid tot een hoger bereik, maar er vooral voor zorgden dat de campagnes dezelfde mensen vaker bereiken. De herkenning van campagnes met televisiespots daalde zelfs licht.
Bovendien leidde de grotere media-inkoop ertoe dat overheidscampagnes met elkaar gingen concurreren binnen de zendtijd van de rijksoverheid, zo blijkt uit interne stukken van de Commissie Rijksoverheid Communicatie (CRC), waarin hoge communicatie- ambtenaren van de ministeries het beleid voor de inzet van massamediale campagnes voorbereiden.
De uitgaven aan campagnes bleven in 2020 en 2021 stijgen. Hoewel de inzet van tv en radio nog altijd van belang is voor het slagen van de campagnes, aldus DPC, zijn het inmiddels de online media waar het meeste geld naartoe gaat. Het grootste deel van het totale mediabudget van campagnes in 2021 is besteed aan inkoop van online media (18,3 miljoen), gevolgd door radio en televisie (14,2 miljoen). Aan print werd 4,5 miljoen euro besteed en aan buitenreclame 4,2 miljoen.
Valt er op basis van de media-uitgaven ook iets te zeggen over de totale bestedingen aan campagnes? De bureaus moeten ook worden betaald, er zijn productiekosten en kosten bij de overheid zelf. Deze bedragen worden door DPC niet verzameld bij de ministeries.
Over het algemeen zouden ze volgens een erg grove schatting zo’n 60 procent van de uitgaven aan media bedragen, maar DPC waarschuwt dat dit inmiddels waarschijnlijk nu al wat lager is en ook niet als uitgangspunt kan worden gebruikt om de kosten van de afzonderlijke campagnes te bepalen; daarvoor verschillen ze onderling te veel van elkaar.
De bureaukosten worden met een zelfde grofmazigheid op ongeveer 25 tot 30 procent geschat door Hans Bauman van Roorda. Dat betreft dan uren en out-of-pocketkosten. Dat percentage is ook onzeker genoeg om er geen consequenties aan te verbinden, relativeert Bauman.
Ervaringen nieuwe systematiek
We vroegen hem en de andere bureaudirecteuren naar een reactie op de cijfers die Adformatie bij DPC heeft opgevraagd en hun ervaringen met de nieuwe systematiek die het Rijk hanteert bij de bureauselectie voor campagnes. Naast Bauman wilde ook Budi Gonzalez de Chaves, managing director van Cheil, zijn inzichten delen.
De andere drie bureaus, DOT, Publicis en Noise weigerden elke medewerking omdat ze niet ‘via de pers over klanten communiceren’. Wellicht speelt mee dat op dit moment de aanbesteding loopt voor de raamovereenkomst voor de komende vier jaar voor de campagnes van het Rijk.
Zoals vermeld zijn de vijf bureaus sinds november 2018 verantwoordelijk voor de strategie en uitvoering van al die grotere campagnes bij de rijksoverheid. Voor die tijd werd er nog onderscheid gemaakt naar grote campagnes (mediabudget groter dan 500.000 euro), middelgrote en kleine campagnes, en pr-campagnes. Voor elke categorie waren er verschillende bureaus geselecteerd.
Vier jaar geleden werd daar vanaf gestapt vanuit het idee dat de bureaus groot genoeg moesten zijn om de gehele campagne voor hun rekening te kunnen nemen en moeten beschikken over verschillende expertises: gedrag, online en pr. Zij komen na een Europese aanbesteding onder een raamovereenkomst te vallen en zijn voorgeselecteerd om op de afzonderlijke campagnes offertes te kunnen indienen, minicompetities genoemd.
De ervaringen daarmee zijn over het algemeen goed, zegt DPC, hoewel het wel ziet dat er voor de bureaus enorme druk in het eerste jaar van de raamovereenkomst is, omdat dan bijna alle minicompetities worden uitgeschreven.
Hans Bauman beaamt dit. Roorda heeft er sommige van moeten laten lopen, zegt hij. ‘Er was op een gegeven moment iedere twee weken wel een minicompetitie. Je moet keuzes maken waar je je tijd in wilt steken. Als je dat niet of beperkt kan, moet je het niet doen. De kwaliteit van de andere bureaus is ook zodanig dat je je dat niet kunt permitteren.’
Negatief resultaat
Ook Budi Gonzalez de Chaves van Cheil vond de druk van de minicompetities erg groot in de beginperiode. Bovendien vragen ze de nodige ervaring, stelt hij. ‘Je merkt dat een bureau als Roorda er razend goed in is, dat weet precies wat en hoe ze dat moeten doen. Bij ons heeft dat even tijd nodig gehad. Na de beginperiode hebben we dat veel beter gedaan en in totaal nog zeven minicompetities gewonnen, maar de grote opdrachten zaten er toen niet meer bij. Als je kijkt naar de investeringen die we hebben gedaan en de netto-inkomsten die we uit de aanbesteding hebben gehaald, dan is het resultaat voor ons negatief geweest in die vier jaar.’
Wat is de les die bureaus moet leren bij de minicompetities? Volgens Gonzalez de Chaves heeft die vooral te maken met het voldoen aan de vraag van een ministerie of DPC. ‘Je denkt al snel aan de beste oplossing voor een klant, wat iets anders is dan de optimale oplossing.’
Gonzalez noemt als voorbeeld een minicompetitie voor de Belastingdienst. ‘We wilden daarbij iets verder gaan dan de vraag, en zeiden: laten we iets meer naar Scandinavië kijken, waar mensen anders naar belasting betalen kijken dan in Nederland. We dachten: het zou fantastisch zijn als we daar wat naar kunnen opschuiven, en hadden daar een stapsgewijze strategie voor ontwikkeld. Dat was heel nobel en een prachtig plan, maar het ging wat verder dan wat er gevraagd was. Dat leerde ons dat we niet buiten de lijntjes moesten kleuren.’
Gonzalez de Chaves is overigens positief over de kwaliteit van de rijksoverheid bij de campagnes en aanbesteding. DPC werkt bijzonder professioneel vindt hij, en het model voor gedragsverandering Casi, dat ten grondslag ligt aan de campagnes, zorgt voor de nodige effectiviteit en duidelijkheid
Verschil DPC en ministeries
Ook Hans Bauman van Roorda is te spreken over de dienstverlening van DPC en de kennis die er is over campagnes en gedrags- verandering. Hij herkent desgevraagd wel de kritiek die vaker te horen is bij veel bureaus op het verschil in niveau tussen de pitches die de ministeries zelf uitschrijven en die voor rekening komen van DPC zelf.
Bauman: ‘Dat is ook wel begrijpelijk. DPC doet bijna niets anders dan dit soort aanbestedingen en minicompetities. Daar zit veel kennis, terwijl sommige ministeries maar eens in de zoveel jaar een campagne houden. Dat verschil in ervaring is natuurlijk merkbaar.’
Roorda maakt – in tegenstelling tot Cheil - deel uit van de tien bureaus die nu zijn overgebleven bij de Europese aanbesteding voor de campagnes bij het Rijk de komende vier jaar. Hoewel het een aderlating zou zijn als het niet bij de laatste vijf eindigt, is Roorda niet afhankelijk van de rijksopdrachten, zegt Bauman. ‘Onze continuïteit zou er niet in gevaar door komen, we hebben genoeg andere opdrachtgevers. Maar het zou natuurlijk wel heel spijtig zijn, alleen al gezien het feit dat we inmiddels zo’n 18 jaar voor het Rijk werken.’
