Harrie van Rooij, Margit van Wessel en Noelle Aarts onderzochten 39 nieuwsartikelen en 1142 reacties op het intranet van De Belastingdienst toen de commissie-Donner met zijn tussenrapportage en het eindrapport kwam. Welke narratieven gingen er rond? Opvallend is het grote verschil in de zakelijke bijdragen van bestuurders en de emotionele benadering van medewerkers.
Het is op de kop af vier jaar geleden dat RTL Nieuws en dagblad Trouw zich stortten op de ongekend strenge aanpak van de Belastingdienst bij vermoedens van fraude bij de kinderopvang. Tal van gezinnen kregen het stempel fraudeur opgedrukt, soms vanwege kleine vergissingen, zoals het niet aanleveren van een bonnetje.
De gedupeerden verloren niet alleen het recht op toeslagen, ze moesten ook flinke sommen geld terugbetalen, soms oplopend tot tienduizenden euro’s. Vele kwamen in grote financiële problemen, wat weer een spoor van menselijk drama achter zich trok. Van echtscheidingen en gedwongen verkoop van woningen tot uithuisplaatsingen van kinderen.
De berichtgeving en verontwaardiging over de ongekend harde aanpak leidden tot een onderzoek van de commissie-Donner, die vaststelde dat de terugvorderingen niet rechtmatig waren. De fouten waren niet zozeer toe te schrijven aan specifieke functionarissen of organisatieonderdelen, maar aan ‘institutionele vooringenomenheid’, ofwel een collectieve tunnelvisie.
De affaire kostte diverse bewindspersonen de kop en er werd ingegrepen bij de Belastingdienst, die in drie delen werd opgeknipt. In 2021 viel het kabinet over het schandaal.
Betekenis geven
Een van de belangrijkste vragen die na de crisis zijn blijven hangen is: hoe trekt een organisatie als de Belastingdienst zijn lessen uit de crisis? Welke betekenis geven medewerkers en management zelf aan de gebeurtenissen? Hoe verklaren zij wat er misging en wie er de fout inging? En hoe geven ze daar perspectief aan?
Harrie van Rooij, Margit van Wessel en Noelle Aarts deden hier onderzoek naar en konden daarbij over bijzonder interessant materiaal beschikken. Ze analyseerden de tekstbijdragen van medewerkers en bestuurders over het toeslagenschandaal op het intranet van de Belastingdienst. De periode besloeg van november 2019 tot maart 2020, toen de tussenrapportage en het eindrapport van de adviescommissie verschenen die tot intensieve interne discussies bij de dienst leidden.
Met hun studie wilden de drie inzicht krijgen in de wijze waarop narratieven die een rol spelen bij de verwerking van de crisis, tot stand komen in online discussies tussen medewerkers onderling en tussen medewerkers en management. In totaal analyseerden ze rond 36 nieuwsberichten en 1142 reacties uit de hele organisatie van ongeveer 29.000 medewerkers.
Het onderzoek leverde bijzondere inzichten op, met als meest in het oog springende het verschil in gedrag en taal tussen leiders in de organisatie en de medewerkers zelf.
‘Als ik lees hoe wij met deze mensen zijn omgegaan, dan schaam ik mij diep
Schuld en schaamte
Dit verschil is al snel te zien in de weken na publicatie van het eerste rapport van de commissie-Donner, als er nieuwsberichten en blogs van de directeur-generaal over de toeslagenaffaire op het intranet verschijnen.
Zeker in die eerste fase zitten de reacties van medewerkers vol emoties van schuld, schaamte, afkeer en ontgoocheling. De organisatie zou moeten staan voor morele waarden en rechtvaardige procedures, maar schiet daar erg in tekort, is de teneur.
Medewerkers benadrukken in die periode vooral het leed dat de organisatie heeft veroorzaakt onder gedupeerden: ‘Die mensen moeten door een hel zijn gegaan. (…) Je komt nergens doorheen, niemand die luistert, geen bewijzen geleverd. En je hebt zelf het nakijken met die omgekeerde bewijslast die de Belastingdienst geniet.’
Tegelijk nemen de medewerkers hun collega’s in bescherming door erop te wijzen dat die schuld ten onterechte bij hen wordt gelegd: ‘Helaas liften de uitvoerende Toeslagen-collega’s geheel ten onrechte mee in de negatieve beeldvorming die de dienstleiding rond hun onderdeel heeft veroorzaakt. Nu maar hopen dat het publiek dat ook onderkent.’
Gaandeweg komen uitingen van schaamte meer naar de voorgrond: ‘Als ik lees hoe wij met deze mensen zijn omgegaan, geen reactie hebben gegeven op vragen, niet hebben aangegeven waarom wij corrigeren en wel direct tot inning zijn overgegaan dan schaam ik mij diep voor wat deze mensen ten onrechte is aangedaan.’
Zoals ik het lees, is dus in feite niemand, maar tegelijkertijd ook iedereen, verantwoordelijk voor de gemaakte fouten
'Heel vervelend'
De emoties zetten het debat met bestuurders op scherp, constateren de onderzoekers. Ook van hen wordt emotie verwacht, maar in bestuurlijke blogs staan weinig persoonlijke gevoelens.
Een blog waarin een bestuurder de gebeurtenissen ‘heel vervelend’ noemt roept verontwaardiging op. Een medewerker schrijft: ‘Ik kreeg hetzelfde gevoel toen ik deze blog las. Het is schokkend en diep triest wat er gebeurd is en onze DG doet het alleen af als: ‘het is heel vervelend dat er fouten zijn gemaakt’.’
De behoedzame manier waarop bestuurders formuleren, zorgt herhaaldelijk voor irritatie en argwaan, bijvoorbeeld bij discussies wie er verantwoordelijk zijn. De bestuurders sluiten zich aan bij de analyses uit de tussenrapportage van de adviescommissie, die fouten tot op zekere hoogte verklaart vanuit ‘een systeemperspectief’. De ‘institutionele vooringenomenheid’ zou voortkomen uit een complex stelsel van externe en interne factoren en omstandigheden.
De medewerkers moeten niets weten van dergelijke taal. Als het bestuurlijke narratief luidt dat ‘onrechtmatigheden veroorzaakt door een systeem’ zijn, dan is hun counternarratief: ‘Een systeem kan niet verantwoordelijk zijn’, aldus het onderzoek
Er is nog een reden waarom medewerkers zich verzetten tegen dit zogeheten systeemnarratief. Als ‘het systeem’ namelijk verantwoordelijk is voor de problemen, dan is iedereen medeschuldig. Dit wordt geïnterpreteerd als een poging om de schuld van de top naar de werkvloer te delegeren.
Dit wordt vooral duidelijk als een intern nieuwsbericht verschijnt waarin de staatssecretaris een cultuuronderzoek in de dienst aankondigt. Dit is voor veel medewerkers de bevestiging dat de verantwoordelijkheid in de hele organisatie wordt gelegd. Het frequente gebruik van woorden als ‘wij’ en ‘ons’ door bestuurders, verwijzend naar ‘wij allemaal’ maakt medewerkers medeplichtig
Een medewerker: ‘Ik zal het wellicht verkeerd hebben begrepen, maar zoals ik het lees, is dus in feite niemand, maar tegelijkertijd ook iedereen, verantwoordelijk voor de gemaakte fouten.’
Straatje schoonvegen
Medewerkers zien dat de leiding vooral zijn eigen straatje schoonveegt en in plaats van authentiek communiceren kiest voor ‘strategische’ teksten, gericht op het voorkomen van aansprakelijkheid en het beschermen van personen.
Er wordt dan ook negatief gereageerd als een bestuurder verwijst naar het ‘tijdsgewricht’ waarin problemen tot stand kwamen. Een medewerkers schrijft dat onrechtmatig handelen door een bestuursorgaan ’nooit (!!!!) kan worden verklaard door een ‘tijdsgewricht’. Dat is echt te makkelijk.’
Tussen werkvloer en de bestuurders lijkt een flinke kloof te zijn, hoewel er inhoudelijk helemaal geen sprake is van een scherpe tweedeling, constateren de onderzoekers. Deelnemers aan de discussies op intranet noemen dezelfde oorzaken en omstandigheden, zoals rigide wetgeving en politieke druk.
Desondanks verschuift de discussie meer naar de identificatie van wie zeker niet verantwoordelijk zijn. De medewerkers intensiveren hun narratief ‘wij zijn niet verantwoordelijk voor deze crisis’. De werkvloer associëren ze met vakkennis, beroepseer, maatschappelijk waarden, loyaliteit en een historische binding met de organisatie. Een medewerker: ‘Dertig jaar met ideeën gekomen, ook op het gebied van toeslagen, die altijd werden afgewezen!’
Hoewel ik volledig overtuigd ben van de goede wil van managers, topambtenaren en politici, hebben ze allemaal één onoverkomelijke handicap. Ze weten niets van het werk
Roeiers en stuurders
Ze definiëren zichzelf door zich tegenover de bestuurders te plaatsen. Vinden dat bestuurders geen vakinhoudelijke achtergrond hebben, ahistorisch en carrièregericht zijn. Een andere medewerker: ‘Hoewel ik volledig overtuigd ben van de goede wil van managers, topambtenaren en zeker niet te vergeten, politici, hebben ze allemaal één onoverkomelijke handicap. Ze weten namelijk niets van het werk en dan ga je dus aan de organisatie sleutelen, want je moet toch iets aanpakken. Het gevolg daarvan is weer dat er niets wezenlijk verandert.’
Bestuurders worden in de berichten steeds meer als de veroorzakers van problemen benoemd, of minstens als degenen die hadden moeten ingrijpen toen dat nog kon. Kenmerkend vinden de onderzoekers de vergelijking van ‘roeiers en stuurders’ die medewerkers gebruiken. Prestatieproblemen worden ‘opgelost’ door roeiers uit de boot te verwijderen en te vervangen door extra stuurmannen, oftewel: managers en adviseurs.
Onder invloed van dit frame worden bijna alle bestuurlijke initiatieven op voorhand als contraproductief gekwalificeerd: ‘Zo gaan we de roeiwedstrijd in ieder geval niet winnen! We hebben een duidelijk wettelijk kader waarbinnen we moeten uitvoeren. Gewoon meer echte roeiers!’
Waar er in het begin van de discussies schaamte was te zien, kantelt dit aan het eind. Medewerkers willen trots zijn op hun organisatie.
Verantwoordelijkheid buiten jezelf plaatsen
Ondanks deze kloof is de overeenkomst tussen beide groepen groter dan het zo lijkt. Zowel in de zakelijke taal van de managers als de meer emotionele bijdragen van medewerkers wordt de eigen verantwoordelijkheid buiten zichzelf geplaatst.
De steun voor het standpunt dat ‘de Belastingdienst tot op zekere hoogte correct heeft gehandeld’, neemt ook na verloop van tijd toe. Een medewerker stelt dat ook hij het vreselijk vindt ‘om de verdrietige verhalen van toeslagontvangers te horen’, maar verdedigt vervolgens met een uitgebreide argumentatie de stelling dat de Belastingdienst in essentie heeft gedaan ‘waar hij voor staat opgesteld: de wet uitvoeren’. De bijdrage genereert 654 duimpjes omhoog en 9 omlaag.
Waar er in het begin van de discussies schaamte was te zien, kantelt dit aan het eind. Medewerkers willen trots zijn op hun organisatie. Als Donner met zijn eindrapport komt in maart 2020 zien veel medewerkers dit als goed nieuws. De schrijnende uitwerking van de toeslagaffaire komt volgens de commissie niet zozeer door de handhaving door de Belastingdienst, maar eerder door het toeslagenstelsel zelf. Dat was zo ongeveer het door medewerkers verfoeide systeemnarratief dat de bestuurders een halfjaar daarvoor naar voren brachten, maar dat nu blijkbaar op meer weerklank kan rekenen.
‘Leest allen het artikel in de Volkskrant van vandaag waar oud-minister Donner de nuance aanbrengt in de toeslagenaffaire’, schrijft een medewerker. ‘Zo je al niet meer trots was op de Belastingdienst dan is die trots weer terug! Het is fijn maar eigenlijk triest om achteraf gelijk te krijgen in deze zaak. Het voelt niet als een overwinning. Meer een beetje als genoegdoening.’
